區(qū)域旅游規(guī)劃，是以地方政府作為組織及實(shí)施主體的旅游規(guī)劃。而政府職能一般兩件事：一是制定公共政策；二是直接參與經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)。這里總結(jié)的三種區(qū)域旅游規(guī)劃，就是基于政府職能而言。

區(qū)域旅游規(guī)劃三大范式與政府職能變遷緊密相關(guān)：側(cè)重景點(diǎn)開(kāi)發(fā)型，反映政府介入微觀經(jīng)濟(jì)偏好；側(cè)重產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)型，體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變及產(chǎn)業(yè)融合大勢(shì)；側(cè)重政策突破型,符合政府核心職能但政策創(chuàng)新空間有限。實(shí)際編制中三大范式也可能相互交織。

一、 側(cè)重景點(diǎn)開(kāi)發(fā)的區(qū)域旅游規(guī)劃

1.1側(cè)重景點(diǎn)開(kāi)發(fā)的區(qū)域旅游規(guī)的編制特點(diǎn)：

在旅游產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)個(gè)要素中，只聚焦一點(diǎn)：景點(diǎn)景區(qū)?。▊鹘y(tǒng)環(huán)節(jié)中什么賓館、旅行社、飯店都不作關(guān)注或僅象征關(guān)注。）即：①某某景區(qū)怎么開(kāi)發(fā)才能出核心吸引力產(chǎn)品？②這些景區(qū)以交通為紐帶串聯(lián)成一個(gè)什么樣的區(qū)域旅游空間格局？③基于重要景點(diǎn)，提煉出區(qū)域旅游形象口號(hào)進(jìn)行營(yíng)銷推廣。

這種文本編制模式是比較經(jīng)典的。從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃角度看似“掛一漏萬(wàn)”，但從政府運(yùn)作的時(shí)代背景角度，仔細(xì)分析，又有其一定道理。

1.2側(cè)重景點(diǎn)開(kāi)發(fā)的區(qū)域旅游規(guī)劃的歷史成因

中國(guó)旅游開(kāi)放最初期，是基于現(xiàn)成的長(zhǎng)城故宮黃山泰山這類名勝古跡型開(kāi)發(fā)的。當(dāng)時(shí)視角認(rèn)為，景點(diǎn)不缺，就是缺導(dǎo)游、飯店、賓館等配套----因此這階段基本沒(méi)有誕生旅游規(guī)劃編制行業(yè)。

而到上世紀(jì)末期，形勢(shì)逐漸變化。旅游者不再一味追求名勝古跡，自然生態(tài)型、娛樂(lè)型也受到歡迎，周邊休閑出游現(xiàn)象增強(qiáng)。這樣的話，新的景區(qū)景點(diǎn)開(kāi)發(fā)熱出現(xiàn)了。在此背景下，甚至出現(xiàn)了“景區(qū)景點(diǎn)是旅游業(yè)支柱”的理論提法。挑戰(zhàn)了傳統(tǒng)的旅行社、飯店和旅游交通三大支柱理論?！@是景點(diǎn)開(kāi)發(fā)為核心的旅游規(guī)劃范式形成的市場(chǎng)層面動(dòng)力。

另外需補(bǔ)充一個(gè)匹配的政府背景：由于歷史國(guó)情地方政府往往不限于公共政策和守夜人角色，有介入入微觀經(jīng)濟(jì)的偏好。但在旅游產(chǎn)業(yè)諸環(huán)節(jié)中只有景點(diǎn)方便政府直接介入：①飛機(jī)火車等交通，屬于央企，地方管不著；②旅行社和飯店，市場(chǎng)化程度很高，地方政府只能是行業(yè)監(jiān)管，沒(méi)法自己赤膊上陣；③而多數(shù)景點(diǎn)土地所有權(quán)掌握在地方政府手中，最后似乎只有景區(qū)景點(diǎn)政府能自己動(dòng)手干（實(shí)操時(shí)往往是在旅游局下面成立一個(gè)國(guó)有旅游開(kāi)發(fā)公司）。——這是景點(diǎn)開(kāi)發(fā)為核心的旅游規(guī)劃范式形成的政府層面動(dòng)力。

二、側(cè)重產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的區(qū)域旅游規(guī)劃

2.1側(cè)重產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的區(qū)域旅游規(guī)劃的編制特點(diǎn)：

編制者先深入調(diào)研相關(guān)部門(mén)的政策、項(xiàng)目、資金，然后以旅游局為樞紐策劃整合。例如關(guān)聯(lián)農(nóng)業(yè)部門(mén)，借助農(nóng)業(yè)部門(mén)政策資金，協(xié)助推進(jìn)農(nóng)業(yè)旅游項(xiàng)目；又如關(guān)聯(lián)城建部門(mén)和文化部門(mén)，借助開(kāi)發(fā)城市商業(yè)，整合當(dāng)?shù)匚拿}再現(xiàn)于步行街。

相應(yīng)的，側(cè)重產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)規(guī)劃的區(qū)域旅游規(guī)劃，在實(shí)施層面非旅游局獨(dú)立所能為。必須依賴市長(zhǎng)縣長(zhǎng)去聯(lián)動(dòng)其它部門(mén)與行業(yè)。著名基層旅游局長(zhǎng)方華國(guó)說(shuō)過(guò)一句名言似乎可以為第二種范式注腳：“我們基層旅游局長(zhǎng)是做事時(shí)全求人，做成了全給人?！薄@種新范式換個(gè)時(shí)髦名詞就是“全域旅游規(guī)劃”。

順便補(bǔ)充一句，北京至道文旅規(guī)劃院注意到，有少數(shù)官員認(rèn)為全域旅游規(guī)劃就是“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，全都在搞旅游！這種顧名思義式理解是錯(cuò)的。全域旅游規(guī)劃的精華實(shí)質(zhì)在于“基于大旅游理念的區(qū)域產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)廣度與深度”，而不是每塊土地都在搞旅游。

2.2側(cè)重產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的區(qū)域旅游規(guī)劃的歷史成因：

首先還是客觀形勢(shì)發(fā)生了變化。隨著市場(chǎng)化改革深入，政企分開(kāi)的倡導(dǎo)趨勢(shì)和政企不分的實(shí)際困難，旅游局逐漸不再直接開(kāi)發(fā)管理景區(qū)景點(diǎn)。

而另一方面，隨著時(shí)代發(fā)展，旅游局的間接工作點(diǎn)卻寬了。農(nóng)業(yè)旅游、民俗旅游、養(yǎng)生旅游、旅游地產(chǎn)、體育休閑、商業(yè)購(gòu)物、特色美食等等都可能成新的工作抓手。

換句話說(shuō)，旅游產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)點(diǎn)不再局限于幾個(gè)景點(diǎn)（更可況從旅游局工作抓手角度，那幾個(gè)景點(diǎn)也不再是自己的直接抓手了）。所以在新的時(shí)代背景下，旅游局要么逆潮流，硬拽著景點(diǎn)所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)不分；要么必須開(kāi)拓新的工作點(diǎn)。現(xiàn)實(shí)情況中，后者成為主流。

這樣，逐漸誕生了第二種編制范式：側(cè)重產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)與嫁接型。即基于大旅游理念的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)規(guī)劃。這種規(guī)劃范式需要旅游局長(zhǎng)們先自我思想革命：這個(gè)規(guī)劃不是局長(zhǎng)的規(guī)劃，而是市長(zhǎng)的規(guī)劃（局長(zhǎng)只是市長(zhǎng)搞旅游經(jīng)濟(jì)與城市形象的代理人）。

三、側(cè)重政策突破的區(qū)域旅游規(guī)劃

這種規(guī)劃的編制特點(diǎn)：焦點(diǎn)在于政府的政策機(jī)制創(chuàng)新，以政策活力去推動(dòng)區(qū)域旅游發(fā)展。

比如三亞旅游總體規(guī)劃編制。我們回頭反思，景區(qū)景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)策劃、區(qū)域旅游空間格局構(gòu)建，區(qū)域形象營(yíng)銷的設(shè)計(jì)，都不是關(guān)鍵所在。甚至大旅游理念的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)工作也不是重點(diǎn)。

三亞區(qū)域旅游再提升，真正突破是“海南國(guó)際旅游島”政策確立。也就是說(shuō)，三亞旅游真正突破是：離島免稅、落地簽證等政策的突破（甚至還有對(duì)博彩項(xiàng)目的開(kāi)放探討）。

當(dāng)然中國(guó)是中央集權(quán)體制，地方政府政策創(chuàng)新的余地很小。所以政策創(chuàng)新作為旅游規(guī)劃的重點(diǎn)，實(shí)例確實(shí)不多。即使三亞，其政策創(chuàng)新也還是來(lái)自中央頂層設(shè)計(jì)?！鳛榈胤蕉裕绻芤庾R(shí)到自己的瓶頸問(wèn)題不是景點(diǎn)吸引力而是政策滯后的話，做規(guī)劃時(shí)就要有意識(shí)的去推動(dòng)、爭(zhēng)取這種頂層設(shè)計(jì)。

更何況局部政策上，地方政府還是能獨(dú)立作為的。例如某旅游城市出租車宰客現(xiàn)象嚴(yán)重影響其旅游目的地形象，這種管理機(jī)制問(wèn)題，完全在地方政策能作為的范圍。

四、至道規(guī)劃院總結(jié)

4.1區(qū)域旅游規(guī)劃三大范式，每一種都與現(xiàn)實(shí)中國(guó)政府職能及其變遷緊密關(guān)聯(lián)：

第一種側(cè)重景點(diǎn)策劃型，折射的是政府自己搞經(jīng)濟(jì)的一面。即使景區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，但部分官員這種偏好介入微觀經(jīng)濟(jì)的潛意識(shí)還在。所以近年即使做全域旅游規(guī)劃（產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)型）時(shí)，按說(shuō)關(guān)注焦點(diǎn)應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)與整合上，但有些地方領(lǐng)導(dǎo)還是喜歡關(guān)注景點(diǎn)的微觀產(chǎn)品創(chuàng)意。

第二種側(cè)重產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)型，一方面折射政府職能轉(zhuǎn)變，旅游局直接聯(lián)系景區(qū)的工作點(diǎn)少了，間接工作點(diǎn)多了；另一方面也折射市場(chǎng)本身的產(chǎn)業(yè)融合趨勢(shì)，狹義旅游業(yè)走向了關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的大旅游。有戰(zhàn)略眼光的地方官必須看到這種趨勢(shì)，認(rèn)清旅游業(yè)不再是旅游局長(zhǎng)的事情、項(xiàng)目也不再限于傳統(tǒng)景點(diǎn)型。

第三種政策突破型，理論上這是最符合政府核心職能事情，因?yàn)檎举|(zhì)上通過(guò)政策來(lái)協(xié)調(diào)市場(chǎng)而不是親自搞市場(chǎng)。雖然現(xiàn)實(shí)中，中央集權(quán)使得地方政府政策創(chuàng)新余地小。但成熟旅游目的地的再升級(jí)，其旅游規(guī)劃編制必須是第三種模式。諸如三亞這樣國(guó)內(nèi)頂級(jí)目的地，它的景點(diǎn)產(chǎn)品吸引力很成熟了，它旅游帶動(dòng)地產(chǎn)也做足了。要想再往上突破，就必須依賴政策創(chuàng)新。

4.2此外要注意到某些特殊情況：

一是以上三大范式在實(shí)際編制工作中，沒(méi)有絕對(duì)分野。例如第一種側(cè)重景點(diǎn)型和第二種側(cè)重產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)型，可能都高度關(guān)注旅游形象口號(hào)的策劃。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)環(huán)境下這是顯績(jī)。（就好比某些新任領(lǐng)導(dǎo)到某地，一定不是先關(guān)注城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)格局或者是地下基礎(chǔ)設(shè)施，而是迎賓大道、市政廣場(chǎng)類，因?yàn)楹笳呤秋@績(jī)）。

二是景區(qū)的所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分開(kāi)，雖然大趨勢(shì)是對(duì)的，也是形成第二種范式的動(dòng)力之一。但凡事都有例外。某些具有“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”性質(zhì)的景區(qū)，特殊情況下政府親自下場(chǎng)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)是對(duì)的。例如某落后地區(qū)，城郊有一座名山，初期招不到商，因此地方政府親自下場(chǎng)開(kāi)發(fā)（當(dāng)然幾年后還是實(shí)行了轉(zhuǎn)讓所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離）。事實(shí)上這起到了很好的效果：一是帶動(dòng)新城發(fā)展。由于該山開(kāi)發(fā)，很多投資商陸續(xù)跟進(jìn)到山腳下開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)、休閑餐飲等；二是成為當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)對(duì)外交流形象窗口、領(lǐng)導(dǎo)視察的必到之處。