前言：農(nóng)村“三變”改革背景

2013年，貴州六盤(pán)水市出現(xiàn)以“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”為主要內(nèi)容的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，盤(pán)活了集體資產(chǎn)，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民群眾得到了實(shí)惠。

2014年，六盤(pán)水市委市政府基于精準(zhǔn)脫貧難題和發(fā)展山地特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中“資源分散、資金分散、農(nóng)民分散”的困惑，對(duì)基層“三變”改革探索進(jìn)行總結(jié)歸納，并在本市推廣。

2015年11月中央扶貧工作會(huì)議，習(xí)近平總書(shū)記：要通過(guò)改革創(chuàng)新，讓貧困地區(qū)的土地、勞動(dòng)力、資產(chǎn)、自然風(fēng)光等要素活起來(lái)，讓資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，讓綠水青山變金山銀山，帶動(dòng)貧困群眾增收。

2015年5月，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋批示“三變改革似有更深層次上考慮其價(jià)值的意義”。

2017年中央1號(hào)文件：從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)有效途徑,鼓勵(lì)地方開(kāi)展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革,增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實(shí)力。

此后，農(nóng)村三變改革連續(xù)多年被寫(xiě)入中央1號(hào)文件。

一、         農(nóng)村“三變改革”內(nèi)涵：從表層到實(shí)質(zhì)

中國(guó)農(nóng)村三變改革：“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”——可以說(shuō)已經(jīng)從一種發(fā)展模式上升為重大制度變革。北京至道文旅規(guī)劃院在此重大變革之際，結(jié)合多年實(shí)踐與研究，提供一些我們的思考與建議，以為各地農(nóng)村三變集思廣益、添磚加瓦。

（一）“三變”表層釋義：

1、資源變資產(chǎn)：

是指將合法的集體土地、林地、林木、水域、濕地和閑置的房屋、設(shè)備等資源的使用權(quán),通過(guò)量化估價(jià)后以資本的形式入股到新型經(jīng)營(yíng)主體。

【至道提示】“資源變資產(chǎn)”的核心是讓“死資源”變成“活資產(chǎn)”。

2、資金變股金：

是指將財(cái)政資金、村集體資金及村民自有資金等，按照相關(guān)政策量化為村集體或農(nóng)戶持有的股金，集中投入到各類(lèi)新型經(jīng)營(yíng)主體。

（其中財(cái)政資金主要包括5大塊：生產(chǎn)發(fā)展類(lèi)資金、農(nóng)村設(shè)施建設(shè)類(lèi)資金、生態(tài)修復(fù)和治理類(lèi)資金、財(cái)政扶貧發(fā)展類(lèi)資金、支持村集體發(fā)展類(lèi)資金。按照相關(guān)政策要求, 原則上可量化為村集體或農(nóng)戶持有的股金投資入股經(jīng)營(yíng)主體。）

【至道提示】“資金變股金”的核心是讓“零散資金”變成“增值資本”，變“一次性”投入為“持續(xù)性”增收。

3、農(nóng)民變股東：

指在“資源變資產(chǎn)”和“資金變股金”過(guò)程中，農(nóng)民將自身的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基使用權(quán)以及自有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)設(shè)施等各種生產(chǎn)要素, 評(píng)估折價(jià)后,投資入股經(jīng)營(yíng)主體,享有股份權(quán)利。

【至道提示】“農(nóng)民變股東”的核心是提高農(nóng)民的“財(cái)產(chǎn)性收入“。

（二）“三變改革”深層實(shí)質(zhì)

農(nóng)村三變實(shí)質(zhì)是針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的再一次制度變革。一言以蔽之就是中國(guó)農(nóng)村要經(jīng)歷一場(chǎng)否定之否定式制度變革： “統(tǒng)（人民公社）--分（聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度）--統(tǒng)（農(nóng)村三變）”。

人民公社時(shí)代的“統(tǒng)“實(shí)質(zhì)是吃大鍋飯，調(diào)動(dòng)不了生產(chǎn)積極性；改革開(kāi)放后實(shí)施的 “聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”實(shí)質(zhì)是“分”，這調(diào)動(dòng)了生產(chǎn)積極性取得了階段性成功；現(xiàn)在的“農(nóng)村三變”也是“統(tǒng)”，但與大鍋飯時(shí)代的“統(tǒng)”又本質(zhì)不同，是遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的統(tǒng)。

20世紀(jì)八十年代實(shí)施 “聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”后調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，保障了農(nóng)民溫飽；但是接下來(lái)幾十年中國(guó)工業(yè)化迅猛發(fā)展，工業(yè)城市吸納了大量農(nóng)村人口，農(nóng)村由于勞動(dòng)力流出而凋敝。聯(lián)產(chǎn)承包制本質(zhì)是鼓勵(lì)小農(nóng)自由經(jīng)濟(jì)，這對(duì)于不切實(shí)際的人民公社式集體經(jīng)濟(jì)而言是一種進(jìn)步；但是對(duì)于工業(yè)化社會(huì)深入發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展則是不適宜的。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟階段必然追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)！相應(yīng)的，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也必然要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地等要素的形成規(guī)模！

這樣一來(lái)，曾經(jīng)“先進(jìn)”的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，隨著市場(chǎng)深入發(fā)展的“規(guī)?；?jīng)濟(jì)”要求，逐漸又變成了“后進(jìn)”；農(nóng)村三變就是在此歷史背景下必然登場(chǎng)了，通過(guò)市場(chǎng)化的辦法（而不是人民公社時(shí)代的強(qiáng)制行政手段）讓土地等生產(chǎn)要素重新集中形成規(guī)模，并找到新型市場(chǎng)主體來(lái)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)它。

【至道提示】所以從本質(zhì)層面看，三變已經(jīng)不是局部地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展模式了，而是必然會(huì)上升成為普遍制度變革！

二、農(nóng)村三變改革的先行實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

今天的三變猶如當(dāng)年聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。在成為普遍制度前，必然有諸如“小崗村”那樣先行先試者（只不過(guò)今天的先行先試，不必像當(dāng)年承受那么大的政治壓力了）。下面北京至道規(guī)劃院為大家梳理下全國(guó)各地的先行實(shí)踐案例經(jīng)驗(yàn)。

（一）零散類(lèi)型若干

以下零散型案例都屬于簡(jiǎn)易單一型，要么出土地、要么出房屋、要么出資金，去入股新型經(jīng)營(yíng)主體。也就是說(shuō)往往只有“一變“，并沒(méi)有系統(tǒng)的三變改革。事實(shí)上，其中有些案例早在”三變改革“這個(gè)名詞出現(xiàn)之前就已經(jīng)實(shí)質(zhì)存在。

1、資源實(shí)物入股：旌德縣白地鎮(zhèn)洋川村以閑置荒蕪的小學(xué)校舍出資，通過(guò)招商成立旌德縣毓文紅木家具有限公司從事紅木家具生產(chǎn)，每年約定分紅3.5萬(wàn)

2、資金入股：績(jī)溪縣金沙鎮(zhèn)兵坑村以扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金的 20 萬(wàn)元投資入股兵坑源生態(tài)漂流公司，每年可固定享受2萬(wàn)元的等額分紅。

3、資金購(gòu)買(mǎi)資產(chǎn)收租：寧國(guó)市某村以50萬(wàn)政府扶持集體發(fā)展資金，購(gòu)買(mǎi)兩座倉(cāng)庫(kù)返租給本鄉(xiāng)農(nóng)企大戶，村集體每年獲取固定租金若干。

4、土地流轉(zhuǎn)入股：旌德縣孫村鎮(zhèn)合慶村 169 戶農(nóng)民，以480畝土地入股蘆筍種植合作社，保底分紅560元/畝，蘆筍成熟期每畝總收益可達(dá)近千元。

5、合作建房宅基地使用權(quán)出讓?zhuān)号R安市朱陀嶺村，農(nóng)戶與杭州企業(yè)合作蓋房，即企業(yè)出資未農(nóng)戶重建新樓，一二層歸農(nóng)戶，三四層樓的30年使用權(quán)出讓給企業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游養(yǎng)老。另外，農(nóng)戶每年從企業(yè)領(lǐng)取物業(yè)管理費(fèi)若干。

……

（二）三變綜合改革發(fā)源地——舍烹村

1、背景：

貴州六盤(pán)水市舍烹村位于云貴高原烏蒙山深處，過(guò)去村民們被阻隔在萬(wàn)山中，祖祖輩輩守著零散的田地，種植玉米等傳統(tǒng)作物，過(guò)著靠天吃飯的日子。2011年，舍烹村人均年收入不足700元，是當(dāng)?shù)刎毨Т逭?/span>

2、發(fā)展過(guò)程：

2012年，舍烹村在返鄉(xiāng)能人陶正學(xué)的帶領(lǐng)下，成立了普古銀湖種植養(yǎng)殖農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，陶正學(xué)在內(nèi)的7位原始股東以“5萬(wàn)元一股，共50萬(wàn)元的股金”進(jìn)行籌劃。合作社改變過(guò)去由農(nóng)民分散經(jīng)營(yíng)的傳統(tǒng)單一種植模式，通過(guò)整合舍烹村1380畝土地入股合作社，集約發(fā)展的刺梨、獼猴桃等高附加值的經(jīng)濟(jì)林果作物，推動(dòng)規(guī)?；?、集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。

2013年，正值普古銀湖農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社如火如荼時(shí)，陶正學(xué)開(kāi)始思考開(kāi)發(fā)旅游業(yè)。成立了貴州娘娘山高原濕地生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游開(kāi)發(fā)有限公司。陶正學(xué)在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)下，通過(guò)以舍烹村開(kāi)始推行的資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革模式，聯(lián)合周邊8個(gè)村2950戶5455人以部分資金和85000土地入股娘娘山高原濕地旅游開(kāi)發(fā)公司。 農(nóng)民成了名副其實(shí)股東，村集體每年固定分紅22.5917萬(wàn)元，。

3、顯著成就

通過(guò)“三變”改革，幾年來(lái)，舍烹村不斷發(fā)展，成了國(guó)家級(jí)4A級(jí)景區(qū)、全國(guó)文明鄉(xiāng)村。2016年園區(qū)產(chǎn)值2.59億（其中旅游收入達(dá)0.56億元），接待游客60萬(wàn)人次。2017年1至7月，普古娘娘山接待游客52萬(wàn)人，旅游產(chǎn)值達(dá)1.3億元。

4、帶頭能人

舍烹人陶正學(xué)，16歲就外出闖蕩的他，原本在外經(jīng)營(yíng)煤炭生意，攢下了億萬(wàn)資產(chǎn)。2012年返鄉(xiāng)帶領(lǐng)村民們發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)。

陶正學(xué)憑著對(duì)家鄉(xiāng)的了解和多年的經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，敏銳察覺(jué)到：舍烹窮在一個(gè)“散”字：資源散、資金散、思路散，必須找條紐帶把村里有限的“山、水、地、人、錢(qián)”串起來(lái)。于是陶正學(xué)開(kāi)始在娘娘山探索資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革。

在此過(guò)程中，陶正學(xué)的寬大胸襟與氣魄起到了很大作用。

（1）幫助村民拓展眼界：陶正學(xué)出資近60萬(wàn)元，把舍烹村的周邊的村干部、有威望的老人等60多位村民組織起來(lái)，前往云南考察現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。看著云南的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展得很好，村民的發(fā)展愿望更加強(qiáng)烈。

（2）墊付資助村民股金：合作社成立之初，農(nóng)民缺少資金入股，陶正學(xué)提出辦法：農(nóng)戶自籌一半，陶正學(xué)墊資一半；自籌有困難的，可從陶正學(xué)處借本金，再用勞動(dòng)報(bào)酬等償還墊資?？傊百嶅X(qián)了就還,賠了不要你們還?！?/span>

（3）耐心說(shuō)服土地流轉(zhuǎn)：包括陶正學(xué)在內(nèi)，合作社的原始7位股東挨家挨戶做流轉(zhuǎn)土地的解釋工作。最終，村民分別以每畝土地一年520元、450元、300元的價(jià)格流轉(zhuǎn)到合作社名下。

（三）三變綜合變革另一典型——簸箕掌村

1、背景：

簸箕掌村位于西安藍(lán)田縣城西北部洩湖鎮(zhèn)。全村轄5個(gè)村民小組，301戶1039人，面積6.5平方公里，耕地2500畝，人均耕地2.33畝。2013年以前，簸箕掌村群眾分散居住在溝梁之間的15個(gè)居住點(diǎn)，以傳統(tǒng)種植和外出務(wù)工為主，收入較低是省重點(diǎn)貧困村，并且長(zhǎng)期受滑坡等地質(zhì)災(zāi)害威脅。

2、發(fā)展過(guò)程：

2013年利用“移民搬遷”機(jī)遇，村上整合移民搬遷、土地增減掛鉤、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等涉農(nóng)資金幾千萬(wàn)，啟動(dòng)簸箕掌新村建設(shè)；與此同時(shí)，以戰(zhàn)略策劃眼光，將新村規(guī)劃設(shè)計(jì)成旅游村落。在此過(guò)程中“三變”助力：

資源變資本。首先清產(chǎn)核資、理清家底村上聘請(qǐng)了有資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)全村的土地、集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，進(jìn)行勘測(cè)、登記、核實(shí)，把“死資源”變成“活資本”。評(píng)估后，村集體擁有的土地、林地等資源資本總值為1.17億元，股份量化后，簸箕掌村集體經(jīng)濟(jì)組織總股份為3.91萬(wàn)股。每畝地還保底分紅1500元。 并向農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)申請(qǐng)登記成立了“ 藍(lán)田縣洩湖鎮(zhèn)簸箕掌村股份經(jīng)濟(jì)合作社”。

資金變股金。村上利用西安三變政策導(dǎo)向，將財(cái)政投入到農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展類(lèi)資金、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)和治理資金、扶貧開(kāi)發(fā)資金、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等全部量化為村集體或農(nóng)民的股金，入股經(jīng)營(yíng)主體，按股份獲得收益。在利潤(rùn)分配上，村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留60%用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，40%分給村民。

農(nóng)民變股東。村上以2014年3月30日為基準(zhǔn)日界定村民身份。經(jīng)核實(shí)，1039個(gè)村民成為簸箕掌村的合法股東。股份設(shè)置形式包括土地股、固定效益股、獨(dú)立效益股和集體股。同時(shí)簸箕掌村在工商局注冊(cè)登記，成立了“西安卜瑩生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司”，負(fù)責(zé)管理運(yùn)營(yíng)村集體資產(chǎn)。

3、顯著成就

如今，簸箕掌村成為繼袁家村后的陜西又一著名民俗旅游文化村。村中建有美食小吃街，村前有旅游觀光湖，這些都是依托新村建設(shè)同步完成。并且進(jìn)一步發(fā)展了花海、窯洞賓館、滑雪場(chǎng)等旅游項(xiàng)目

2015年至今，簸箕掌村共接待游客80多萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)旅游收入近千萬(wàn)元。 村集體經(jīng)濟(jì)積累從零增加到3000多萬(wàn)元（不含土地資產(chǎn)），加上群眾1000萬(wàn)元的入股資金，村集體資金已超過(guò)4000萬(wàn)元，徹底破解了村集體有資源無(wú)資金的問(wèn)題。

【至道點(diǎn)評(píng)】：當(dāng)然，簸箕掌村鄉(xiāng)村旅游業(yè)經(jīng)歷了初期高速發(fā)展后，到2020年前后遭遇瓶頸期。本質(zhì)原因是：新村建設(shè)的本地人審美與外來(lái)游客的返璞歸真審美有一定沖突，產(chǎn)品跟不上市場(chǎng)品味轉(zhuǎn)型的變化，。但瑕不掩瑜，簸箕掌村能抓住移民搬遷機(jī)遇、同步進(jìn)行三變、并把三變結(jié)果嫁接到鄉(xiāng)村旅游業(yè)上，從“道”的層面是成功的！至于旅游產(chǎn)品需要升級(jí)換代，屬于“術(shù)”的層面問(wèn)題。

3、帶頭能人：

村支書(shū)李志剛多次到省、市參加農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)?；貋?lái)后提出應(yīng)盡快啟動(dòng)簸箕掌村的集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)改革盤(pán)活全村的資源、資產(chǎn)和資金。2014年3月，在他的倡議下，簸箕掌村“三變”改革開(kāi)始上演。

三、農(nóng)村三變的實(shí)踐中的難題與建議

（一）資金難

農(nóng)村“三變”改革中，利用到的資金大概分四類(lèi)：一是農(nóng)村財(cái)政資金；二是社會(huì)企業(yè)資金；三是農(nóng)村“三權(quán)”資源（林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地資格權(quán)等）通過(guò)抵押等方式變資本金；四是集體自有以及農(nóng)戶自有資金。下面至道規(guī)劃院重點(diǎn)剖析下財(cái)政資金和資源抵押變資金的問(wèn)題

1、農(nóng)村財(cái)政資金整合利用：雖有政策導(dǎo)向，但也有法律盲區(qū)

自從2017年農(nóng)村三變改革寫(xiě)入中央1號(hào)文件以來(lái)。各地都出臺(tái)了一些“資金變股金”的制度支撐。但由于種種原因（主要是上層制度改革的漸進(jìn)性原因），這些制度要么與某些先行法律法規(guī)沖突、要么比較含糊沒(méi)有明確實(shí)施辦法。

例如安徽省是國(guó)內(nèi)較早進(jìn)行農(nóng)村三變改革探索的，于2016年出臺(tái)了《“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革試點(diǎn)工作方案》，其中關(guān)于“資金變股金”有關(guān)規(guī)定中指出，“要將各級(jí)各部門(mén)投入到扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的財(cái)政資金（直補(bǔ)農(nóng)民、社會(huì)保障、優(yōu)待撫恤、救災(zāi)救濟(jì)、應(yīng)急類(lèi)等資金除外），在符合資金使用要求的前提下，在一定范圍內(nèi)進(jìn)行整合，量化到村集體和農(nóng)戶，通過(guò)契約合同入股的方式，集中投入到經(jīng)營(yíng)主體，按股比獲得收益分紅”

——安徽省的政策導(dǎo)向雖然鼓舞人心，但是在實(shí)際操作中，缺乏細(xì)節(jié)的制度支撐，很少有資金能進(jìn)行整合。以安徽省旌德縣為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)當(dāng)前實(shí)際整合的資金，僅有財(cái)政部門(mén)的農(nóng)村綜合改革資金和縣財(cái)政設(shè)立的扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金兩項(xiàng)。

2、農(nóng)村資源抵押變資本金：有試點(diǎn)政策導(dǎo)向但實(shí)操難關(guān)多

“三變”改革中，主要利用到的四大類(lèi)資金中。 理論上農(nóng)村“三權(quán)”資源抵押變資本金才是大頭，但現(xiàn)實(shí)操作中，這最大的一筆潛在“資源變資本。資本變資金”往往很難運(yùn)作。

第一步，農(nóng)村三權(quán)的確權(quán)頒證，是資源變資本金的基礎(chǔ)。

目前部分地方已經(jīng)完成三權(quán)（林權(quán)，宅基地資格權(quán)，土地承包權(quán)）的確權(quán)頒證；但也還有不少地方?jīng)]有完成這個(gè)基礎(chǔ)工作

第二步，農(nóng)村三權(quán)的評(píng)估機(jī)構(gòu)少，評(píng)估費(fèi)用高

即使確權(quán)頒證了，三權(quán)價(jià)值評(píng)估難，例如重慶某客戶申請(qǐng)林權(quán)貸款100萬(wàn)，評(píng)估費(fèi)就2萬(wàn)，與部分業(yè)主無(wú)法接受高額評(píng)估費(fèi)而放棄貸款

第三步，評(píng)估量化抵押貸款時(shí)，處置變現(xiàn)難，

農(nóng)村三權(quán)評(píng)估后，在重慶等試點(diǎn)地區(qū)，政策已經(jīng)能?chē)L試做抵押貸款。但金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)熱情不高，主要是因?yàn)橐坏┰庥鲑J款不良，資產(chǎn)處置變現(xiàn)難。（因?yàn)槟壳盀橹瓜嚓P(guān)法律規(guī)定原則上農(nóng)村土地和房屋只能在本集體內(nèi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@么小的范圍內(nèi)資產(chǎn)處置變現(xiàn)很難）

【至道點(diǎn)評(píng)】：解決農(nóng)村振興資金難問(wèn)題，有曙光但還比較漫長(zhǎng)！

我們看到，在六盤(pán)水舍烹村合作社案例中。財(cái)政資金很少；土地資源變資本到位，但進(jìn)一步資本變資金不到位。最大資金其實(shí)來(lái)源于帶頭人陶正學(xué)個(gè)人。陶以奉獻(xiàn)精神借錢(qián)墊資給村民入股?！@然這種形式更多靠道德精神層面，法理上不具備普遍推廣性。

西安藍(lán)田縣簸箕掌村案例，最大一筆資金雖然來(lái)自財(cái)政，但是得力于“移民搬遷、土地增減掛鉤”的特殊機(jī)遇整合，也不具有普遍性。

所以至道規(guī)劃院認(rèn)為，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的資金可能主要還是要靠返鄉(xiāng)能人和企業(yè)的資金（涉農(nóng)財(cái)政資金整合、農(nóng)村三權(quán)資源變資金，目前力度不夠；村集體資金和村民資金，多數(shù)地方天然不足），這也注定了鄉(xiāng)村振興與三變可能還難以普及。

（二）人才難

六盤(pán)水舍烹村的鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)返鄉(xiāng)能人陶正學(xué)；藍(lán)田簸箕掌村離不開(kāi)村支書(shū)李志剛；安吉魯家村的振興離不開(kāi)返鄉(xiāng)能人朱仁斌……

鄉(xiāng)村振興的五個(gè)振興中，從某個(gè)意義上將，最關(guān)鍵的樞紐是“鄉(xiāng)村人才振興”。以能人為樞紐，才能牽一發(fā)而動(dòng)全身。用流行話說(shuō)就是：，窮人跟著能人走，能人跟著產(chǎn)業(yè)走“

【至道點(diǎn)評(píng)】：能人返鄉(xiāng)，有著中國(guó)千年文化傳統(tǒng)，所謂“富貴不還鄉(xiāng)如錦衣夜行“，這批返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)時(shí)能把掙錢(qián)動(dòng)機(jī)與奉獻(xiàn)動(dòng)機(jī)有機(jī)結(jié)合，是鄉(xiāng)村振興最最關(guān)鍵人才（相比較而言純粹的外來(lái)企業(yè)招商，雖然對(duì)鄉(xiāng)村振興作用也很大，但往往只有純市場(chǎng)掙錢(qián)動(dòng)機(jī)）；但問(wèn)題是誰(shuí)也不能保證，每個(gè)村子都有外出成長(zhǎng)起來(lái)的能人。

四、地方政府在三變工作中的作為與建議

（一）農(nóng)村三變中三大主體的角色分工簡(jiǎn)析

農(nóng)村“三變“工作，牽涉農(nóng)民、涉農(nóng)企業(yè)與能人、政府三大主體的分工合作。

至道規(guī)劃院認(rèn)為：

“涉農(nóng)企業(yè)與能人”是關(guān)鍵要素，因?yàn)槿冏罱K目的是鄉(xiāng)村振興農(nóng)民致富。那么和一切致富的普遍道理一樣，企業(yè)家組織才干是最為關(guān)鍵要素。有了能人的眼界和運(yùn)營(yíng)能力，死資源才能變活資本，零資金才能變整資金，綠水青山才能變成金山銀山；

農(nóng)民和村集體則是基礎(chǔ)要素，因?yàn)樗麄兲峁┝送恋亍⑸搅值然A(chǔ)生產(chǎn)要素，供涉農(nóng)企業(yè)來(lái)操作運(yùn)營(yíng)；

政府在農(nóng)村三變與鄉(xiāng)村振興工作中扮演角色有兩方面，一方面政府會(huì)直接提供涉農(nóng)財(cái)政資金進(jìn)行鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；另一方面則是相關(guān)政策機(jī)制的保障與創(chuàng)新。

（二）政府在農(nóng)村三變中的機(jī)制保障與創(chuàng)新

1、 “三權(quán)分置”機(jī)制微創(chuàng)新

農(nóng)林地與宅基地的三權(quán)確權(quán)頒證以及三權(quán)分置，是三變改革的基礎(chǔ)。

農(nóng)林地的三權(quán)分置，早在2014年中央有關(guān)政策已經(jīng)明確，即農(nóng)林地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。

宅基地的三權(quán)分置，2018年中央有關(guān)政策也已經(jīng)明確，即宅基地的集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、 使用權(quán)三權(quán)分置。

雖然中央的基本政策方針是出來(lái)了，但地方政府在制度微創(chuàng)新方面能有進(jìn)一步作為：

例如安徽旌德縣于2018年創(chuàng)造性的頒發(fā)了全國(guó)第一本宅基地三權(quán)分置證書(shū)。之前各地的宅基地確權(quán)，只是為農(nóng)戶的資格權(quán)確權(quán)，使用權(quán)分離出來(lái)后“缺少一個(gè)法律本本”，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)、抵押、入股等環(huán)節(jié)缺少?lài)?yán)格法律保駕護(hù)航。

上圖說(shuō)明：宅基地使用權(quán)人王五四（左）、宅基地資格權(quán)人方圣蓮（中）、宅基地所有權(quán)人旌德縣興隆鎮(zhèn)大禮村民委員會(huì)的代表孫秀寶（右）在展示 “一式三份”樣式的全國(guó)首本農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記證。

補(bǔ)充資料：王五四是旌德縣興隆鄉(xiāng)三峰村人，因山路崎嶇交通不便。他了解到隔壁的大禮村村民方圣蓮遷居縣城家中老屋閑置，于是2013年前去達(dá)成了房屋買(mǎi)賣(mài)協(xié)議。2014年，王五四花32萬(wàn)元買(mǎi)下方圣蓮的那棟房屋。然而按照當(dāng)時(shí)法規(guī)，王五四辦不了相關(guān)的產(chǎn)權(quán)證書(shū)，擔(dān)心房子被要回去，心里不踏實(shí)。適逢2018年縣里開(kāi)展宅基地“三權(quán)分置”改革，于是提交了辦證申請(qǐng)。

最終旌德縣將這首本宅基地三權(quán)分置證書(shū)印成“一式三份”，同時(shí)發(fā)給王五四等使用權(quán)人、資格權(quán)人和所有權(quán)人。此不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)權(quán)利人一欄寫(xiě)明“三方”：王五四（宅基地使用權(quán)人）、方圣蓮（宅基地資格權(quán)人）、旌德縣興隆鎮(zhèn)大禮村民委員會(huì)（宅基地所有權(quán)人）。

旌德縣的這個(gè)創(chuàng)舉很快顯示了實(shí)效！農(nóng)行旌德縣支行以借款人農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)作抵押，向旌德縣興隆鎮(zhèn)五四家庭農(nóng)場(chǎng)業(yè)主、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”全國(guó)首證持證人王五四同志成功發(fā)放農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)貸款 10 萬(wàn)元。

【至道點(diǎn)評(píng)】：“三權(quán)分置“可謂是”三變改革“的基礎(chǔ)。部分縣市連三權(quán)的確權(quán)頒證工作都沒(méi)完成；有些縣市只做了一般性確權(quán)工作，沒(méi)有單獨(dú)為使用權(quán)確權(quán)；而像旌德縣這樣“微創(chuàng)新”，進(jìn)一步頒發(fā)出三權(quán)分置證書(shū)，則為鄉(xiāng)村振興的實(shí)操帶來(lái)了更多可能性，流轉(zhuǎn)、抵押、入股等工作都有了法律保障。

2、三權(quán)抵押融資的機(jī)制創(chuàng)新

中央政策是籠統(tǒng)鼓勵(lì)探索鄉(xiāng)村三權(quán)融資，但具體做法上并沒(méi)有規(guī)定；同時(shí)由于現(xiàn)行法律制約，以三權(quán)（農(nóng)村宅基地資格權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)及林權(quán)）抵押方式發(fā)放的農(nóng)村“三變”貸款在出險(xiǎn)后，風(fēng)險(xiǎn)處置難度較大。

因此，各地試點(diǎn)農(nóng)村“三變”改革貸款時(shí)，都在機(jī)制創(chuàng)新，解除金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)后顧之憂。

很多試點(diǎn)城市的辦法是政府成立三農(nóng)擔(dān)保公司。由擔(dān)保公司擔(dān)保，農(nóng)戶以農(nóng)村三權(quán)向擔(dān)保公司提供返擔(dān)保。以減少銀行的后顧之憂。

安徽省的“4321”政銀擔(dān)合作模式則又有所創(chuàng)新，改變由融資擔(dān)保公司承擔(dān)全額代償風(fēng)險(xiǎn)，政府補(bǔ)貼融資擔(dān)保公司的傳統(tǒng)模式，引入政府、再擔(dān)保、銀行共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。（安徽4321模式已經(jīng)得到國(guó)務(wù)院認(rèn)可并全國(guó)推廣）

 “4321”具體是指對(duì)單戶2000萬(wàn)元以下的貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，由融資擔(dān)保公司、安徽省信用擔(dān)保集團(tuán)、銀行、當(dāng)?shù)卣?，按?∶3∶2∶1的比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，即“4321”新型政銀擔(dān)合作模式。《通知》稱(chēng)，經(jīng)測(cè)算，新模式下政府投入1億元財(cái)政資金可撬動(dòng)100億元貸款注入小微企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域，銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)敞口較自主發(fā)放貸款下降80%，融資擔(dān)保公司承受能力提升2.5倍。

安徽下屬縣市借力“4321”模式，又有進(jìn)一步機(jī)制微創(chuàng)新，例如：

宣州區(qū)政策性擔(dān)保公司制定《宣州區(qū)農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款管理暫行辦法》，將農(nóng)房抵押貸款納入“政銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系”。

安徽旌德縣，則將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款擔(dān)保池納入林權(quán)收儲(chǔ)資本金體系，注資200萬(wàn)元成立林權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資補(bǔ)償基金，按照1：10的比率放大貸款額度；

3、涉農(nóng)財(cái)政資金的整合政策創(chuàng)新

重慶自2014年起開(kāi)始探索試點(diǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目財(cái)政資金股權(quán)化改革，在財(cái)政支持農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金中，按一定比例以股權(quán)量化到流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織，這項(xiàng)試點(diǎn)范圍已覆蓋涉農(nóng)區(qū)縣，凡涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金都可用于股權(quán)化改革。

例如地處三峽重慶庫(kù)區(qū)的開(kāi)州區(qū)齊圣村，近年因地制宜，發(fā)展獼猴桃種植股份合作社，財(cái)政扶貧資金以2000元／股的標(biāo)準(zhǔn)，直接配股給貧困戶，成為合作社股東。隨著獼猴桃進(jìn)入豐產(chǎn)期，最近兩三年合作社年均利潤(rùn)在100萬(wàn)元以上，農(nóng)民戶均分紅7000多元。

涉農(nóng)資金“股權(quán)扶貧”在幫助貧困戶增收的同時(shí)，農(nóng)業(yè)大戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)也拓寬了資金來(lái)源。重慶南川區(qū)推開(kāi)“股權(quán)扶貧”后，報(bào)名參加的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社有100多家，最后入圍試點(diǎn)名單的50個(gè)項(xiàng)目大多是畝均產(chǎn)值上萬(wàn)元、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，大戶獲得補(bǔ)助可以改善基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，貧困戶收益也有保障。

【至道點(diǎn)評(píng)】：重慶由政府“居間“搭橋，將部分涉農(nóng)財(cái)政資金，引入優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)企業(yè)主體，量化成村集體或農(nóng)戶的股權(quán)。這種做法有兩點(diǎn)好處：其一政府出面整合財(cái)政資金統(tǒng)一使用，比村集體自己操作更有政策權(quán)威性，顯得有法可依；其二村集體雖然業(yè)可以直接與涉農(nóng)企業(yè)對(duì)接入股，但政府居間的信用背書(shū)，使得村集體和農(nóng)企雙方都更有安全保障。

尾聲：鄉(xiāng)村振興之路究竟有幾條 

1、三變實(shí)施的普遍性？

轟轟烈烈的農(nóng)村三變改革似乎能掀起一場(chǎng)革命。但究竟是能普遍發(fā)生，還是只能局部突破？

我們理論上當(dāng)然希望是一場(chǎng)普遍革命。但能普遍發(fā)生的變革，背后必然應(yīng)該是制度的普遍突破。

然而很多三農(nóng)問(wèn)題進(jìn)入改革深水區(qū)，一時(shí)無(wú)解！例如前文論述三權(quán)分置往往是三變的基礎(chǔ)，而三權(quán)分置就存在無(wú)解問(wèn)題。

我們假設(shè)一個(gè)案例：假設(shè)旌德縣地全國(guó)首例宅基地三權(quán)分置頒證中，“宅基地使用權(quán)”人王五四的家庭農(nóng)產(chǎn)破產(chǎn)，那么抵押給銀行的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，銀行能如何處置；即使銀行大膽革新一步，能將房屋及宅基地使用權(quán)成功拍賣(mài)給外村人甚至城市人（改革能到這一步已經(jīng)算是深水區(qū)了）；但進(jìn)一步還有問(wèn)題，那么擁有“宅基地資格權(quán)”的方圣蓮，在這個(gè)假設(shè)案例又有何權(quán)利或義務(wù)？應(yīng)該是啥都沒(méi)有！——那么所謂的宅基地資格權(quán)，在宅基地使用權(quán)一旦交易后，是不是成了徒有虛名？？

如果沒(méi)有制度的普遍突破，那么我們看到所謂成功案例背后都免不了情懷驅(qū)動(dòng)。例如六盤(pán)水舍烹村三變股份改造，真正關(guān)鍵是帶頭人陶正學(xué)的情懷，他最終實(shí)際出資1270萬(wàn)元，卻只占27股，其余73股由村民持有，而村民的股份由他對(duì)半墊付。而情懷這種東西推廣普遍性不足。

2、鄉(xiāng)村振興出路究竟有幾條？

或者我們?cè)贀Q個(gè)角度思考，三農(nóng)問(wèn)題出路到底是靠三變改革為主？還是靠城市化為主。

三變改革就農(nóng)說(shuō)農(nóng)，似乎不忘初心更有道德力量；但著眼人類(lèi)宏觀發(fā)展歷程、借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的路，農(nóng)民的解放更多得力于城市化。

王福重“消滅農(nóng)民論“有人斷章取義抨擊之，但如果完整理解是有道理的。其本質(zhì)論點(diǎn)與我們北京至道文旅規(guī)劃院的觀點(diǎn)一致：①農(nóng)民市民化，多數(shù)農(nóng)民進(jìn)城；②農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有農(nóng)業(yè)無(wú)農(nóng)民/有農(nóng)地?zé)o農(nóng)村。

“跳出三界外，不在五行中“，俯瞰人類(lèi)發(fā)展史，“城市化--多數(shù)鄉(xiāng)土社會(huì)消解“可能才是三農(nóng)問(wèn)題的最大一條出路。（參考至道規(guī)劃院著文《中國(guó)鄉(xiāng)村的六大出路》）

試看美國(guó)只有5000萬(wàn)農(nóng)民，運(yùn)營(yíng)著1.6億公頃耕地；我國(guó)1.2公頃耕地，卻有3億多農(nóng)民?？陀^一對(duì)比，就知道，我們的農(nóng)民城市化之路還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有走完。

……以上種種觀點(diǎn)，至道規(guī)劃院并不敢完全定論。此專(zhuān)題研究目的真的是“拋磚引玉”。畢竟今日中國(guó)的城鄉(xiāng)雙輪大變革，才真正是 “三千年未遇之變局”。雖有困惑，但我們也幸運(yùn)地躬逢盛世參與其間。