提要:“旅游控制性詳細(xì)規(guī)劃”絕對(duì)不是想當(dāng)然的：比總規(guī)詳細(xì)點(diǎn)、比修規(guī)粗略點(diǎn)的----那種東西！

源于城市規(guī)劃中的控制性詳細(xì)規(guī)劃，其前提是成片建設(shè)用地。背后原因是：如果在建設(shè)用地上缺乏控制各自建設(shè)，可能會(huì)對(duì)其他人產(chǎn)生“負(fù)外部效應(yīng)”（比如你家的屋檐遮了我家的日照，所以要對(duì)層高、間距做控制規(guī)劃）?？匾?guī)的實(shí)質(zhì)是：通過對(duì)空間的控制規(guī)劃來調(diào)節(jié)空間中的人與人之間的利益！

為什么說在旅游規(guī)劃中多數(shù)時(shí)候不存在所謂“旅游控制性詳細(xì)規(guī)劃”呢？因?yàn)槎鄶?shù)旅游景區(qū)景點(diǎn)中，并無大量常住人口和成片建設(shè)用地。不存在：去調(diào)控建設(shè)用地上常住人口間的“外部效應(yīng)”導(dǎo)致的利益關(guān)系。如果一定要說旅游區(qū)需要控規(guī)的話，那也不是調(diào)控“人與人”的關(guān)系，而是調(diào)控“人、地”關(guān)系（即臨時(shí)游客和固有生態(tài)環(huán)境的關(guān)系）。

如果是有大量建設(shè)用地的“泛旅游產(chǎn)業(yè)”呢?例如大型旅游地產(chǎn)、主題公園等。其實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地范疇了，當(dāng)然需要做控規(guī)！不過不是旅游控規(guī)。因?yàn)閺姆煞ㄒ?guī)角度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地上的項(xiàng)目應(yīng)該做城鄉(xiāng)規(guī)劃層面的控規(guī)。

近年，偶遇某些地方政府組織“旅游控制性詳細(xì)規(guī)劃”編制，還有一些規(guī)劃單位也欣然參與。

還曾遇到過某市旅游局長說：我市東部山區(qū)有幾個(gè)景區(qū)想做規(guī)劃。做“總規(guī)”吧覺得不夠細(xì)；做“修規(guī)”吧覺得花錢太多。那就做個(gè)“控規(guī)”吧，比總規(guī)詳細(xì)點(diǎn)但比修規(guī)粗略點(diǎn)。----我聽后愕然。

不得不說：某種技術(shù)誤解不僅存在于客戶方，也存在于我們的一些規(guī)劃同行中。至道規(guī)劃院認(rèn)為：絕大多數(shù)時(shí)候，旅游規(guī)劃不存在所謂“控制性詳細(xì)規(guī)劃”。

1、“控制性詳細(xì)規(guī)劃”的前世今生

這個(gè)術(shù)語是從城市規(guī)劃界引進(jìn)的。其實(shí)中國城市規(guī)劃界在改革開放前只存在一種“詳細(xì)規(guī)劃”（實(shí)質(zhì)是“修建性詳細(xì)規(guī)劃”）。直到1991年版的《城市規(guī)劃編制辦法》才首次將詳細(xì)規(guī)劃區(qū)分為“控制性詳細(xì)規(guī)劃” （簡(jiǎn)稱“控規(guī)）和“修建性詳細(xì)規(guī)劃”（簡(jiǎn)稱“修規(guī)”）。

 顯然“控規(guī)”是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，借鑒的是美國區(qū)劃（zoning）理論。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市建設(shè)方由國家變成企業(yè)，政府規(guī)劃當(dāng)然就不宜強(qiáng)制到具體“修建”層面；而改為通過“控制”土地性質(zhì)、容積率、建筑高度等指標(biāo)，變直接干涉市場(chǎng)行為為間接約束市場(chǎng)行為。

那么可能有人問：什么不干脆徹底放開市場(chǎng)行為，還要通過“控規(guī)”來間接約束呢？這就涉及到城市經(jīng)濟(jì)的“外部效應(yīng)”理論了。

其實(shí)早期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，如美國還真的是沒有類似控規(guī)的東西來約束城市規(guī)劃建設(shè)。歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)發(fā)生在1916年的紐約市，當(dāng)時(shí)紐約市曼哈頓區(qū)的下城建造了一棟“公平大廈”。誰知公平大廈不公平，這棟大廈不僅高度超過了相鄰的建筑，占據(jù)了自己土地所有權(quán)邊界內(nèi)的所有陸地面積，嚴(yán)重影響了相鄰建筑的采光，由此在紐約市引起了廣泛的討論。這次討論的結(jié)果，在美國歷史上產(chǎn)生了第一部綜合性的分區(qū)制土地管理法律。這部法律不僅從此規(guī)范了紐約市的土地管理，而且他們制定的《分區(qū)土地管理標(biāo)準(zhǔn)法案》，還在1924年為美國聯(lián)邦政府商務(wù)部所采納和發(fā)布，成為美國其他地方政府制定土地管理法的范本?！@就是后來為我國控制性詳細(xì)規(guī)劃所借鑒的美國區(qū)劃（zoning）理論的起源。

2、狹義旅游區(qū)一般不存在“控規(guī)”的前提條件

現(xiàn)在我們明白了，控規(guī)的實(shí)質(zhì)是：因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)的“外部效應(yīng)”（一人的城市建設(shè)行為會(huì)影響另一人的利益），所以必須通過對(duì)空間的直接調(diào)控，來間接調(diào)控人與人的利益。

（參見：下圖是一典型控規(guī)圖件）

那么很顯然，狹義的、純粹的旅游景區(qū)不存在這種做控規(guī)的前提條件：因?yàn)槁糜尉皡^(qū)景點(diǎn)中，并無大量常住人口和成片建設(shè)用地。不存在：去調(diào)控建設(shè)用地上常住人口間的“外部效應(yīng)”導(dǎo)致的利益關(guān)系。當(dāng)然就不存在所謂旅游控規(guī)了。

如果一定要說旅游區(qū)需要規(guī)劃調(diào)控什么的話，那也不是調(diào)控“人與人”的關(guān)系，而是調(diào)控“人、地”關(guān)系，也就是游客和生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，即游客的臨時(shí)活動(dòng)和固有的動(dòng)物植物、地質(zhì)地貌的關(guān)系。（這種控制手段可以部分可以參考《風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》等。也就是說，如果將來還真需要存在“旅游控規(guī)”這個(gè)術(shù)語的話，那么內(nèi)涵要科學(xué)的變化，主要內(nèi)涵應(yīng)該變成控制人、地關(guān)系的指標(biāo)與手段）

3、泛旅園區(qū)雖存 “控規(guī)”前提條件，但法規(guī)層面不屬 “旅游控規(guī)”

那么如果是有大量建設(shè)用地的“泛旅游產(chǎn)業(yè)”園區(qū)呢?例如大型旅游地產(chǎn)、主題公園。其中實(shí)質(zhì)性存在成片的城鄉(xiāng)建設(shè)用地，當(dāng)然需要做控規(guī)！

不過這時(shí)候做旅游控規(guī)意義不大，因?yàn)閺姆煞ㄒ?guī)角度，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地上做項(xiàng)目，應(yīng)該做城市規(guī)劃層面的控制性詳細(xì)規(guī)劃。

也就是說，做控規(guī)最大的實(shí)際意義上通過“法規(guī)”來調(diào)控外部效應(yīng)。而目前與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)的各種規(guī)劃層面，城市規(guī)劃無疑是法規(guī)效應(yīng)最強(qiáng)。（未來法規(guī)性最強(qiáng)的應(yīng)該是 “三規(guī)合一”。即城市規(guī)劃、國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃三規(guī)合一。總言之，旅游規(guī)劃不具有上述層面的法規(guī)性。）

那么一個(gè)附加問題來了：旅游地產(chǎn)、主題公園、文旅園區(qū)等的控規(guī)，旅游規(guī)劃單位和人員真的就不需要參與了嗎？

答：

法制層面，確實(shí)是不需要旅規(guī)單位參與的。（因?yàn)榉ㄖ茖用孀龅氖浅青l(xiāng)規(guī)劃的控制性規(guī)劃，而不是旅游的控制性規(guī)劃。）

技術(shù)層面，實(shí)際上還是需要旅游規(guī)劃人員或單位技術(shù)參與的。因?yàn)樵谝?guī)劃實(shí)踐中，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃單位擅長的主要還是空間規(guī)劃，對(duì)旅游項(xiàng)目策劃、旅游經(jīng)濟(jì)布局的研究較少。而控規(guī)雖然表面調(diào)控的是空間，但背后必須對(duì)空間上特定產(chǎn)業(yè)、特定項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)規(guī)律有深刻了解，才能回到空間層面有的放矢的設(shè)置控規(guī)的控制條件與控制手段。

所以，遇到具體的泛旅產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，到了編制控規(guī)層面，可以是旅規(guī)單位和城規(guī)單位聯(lián)合編制；甚至也可以是旅規(guī)單位單獨(dú)編制----只是要注意其編制成果是城鄉(xiāng)規(guī)劃的組成部分、而不是旅游規(guī)劃的組成部分.

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